市人民政府辦公室關于印發宜昌市低效用地再開發試點工作實施方案的通知
各縣市區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
《宜昌市低效用地再開發試點工作實施方案》已經市人民政府同意，現印發給你們，請結合實際認真組織實施。
宜昌市人民政府辦公室
2023年12月4日
宜昌市低效用地再開發試點工作實施方案
為深入貫徹黨中央、國務院關于實施全面節約戰略的決策部署，根據《自然資源部關于開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號）要求，結合宜昌實際，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大、省第十二次黨代會和市委七屆五次全會精神，聚焦盤活存量土地，加快要素市場配置綜合改革，推動城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變，探索內河濱江城市內涵式、集約型、綠色高質量發展的新路徑。
（二）工作目標。優化國土空間開發保護格局，促進產業發展轉型升級、城市空間集聚發展。挖掘低效用地潛力，提升建設用地利用效率，每萬元GDP建設用地消耗年下降率不低于5%，工業用地地均產值年增長率不低于10%。推進全域土地綜合整治，探索農村集體經營性建設用地入市政策，支撐農村一二三產業融合發展和人居環境提升。在全市范圍因地制宜探索低效用地再開發機制，為試點工作提供“宜昌樣板”。
（三）實施步驟。
1.推進實施階段（2023年9月至2025年6月）：制定年度工作計劃，明確工作任務，統籌推進試點工作。
2.中期評估階段（2025年6月至2025年9月）：總結前期工作經驗，評價試點成效，形成中期評估報告。
3.深化提升階段（2025年9月至2027年6月）：優化調整工作措施，持續深化試點工作。
4.總結評估階段（2027年6月至2027年9月）：總結試點經驗，固化推廣試點成果。
二、主要任務
（一）加強規劃統領
1.強化規劃引領（2024年6月30日前）。聚焦城市空間結構優化與能級提升目標，編制中心城區和其他縣市區低效用地再開發專項規劃，落實國土空間總體規劃要求，銜接詳細規劃編制，合理劃定低效用地再開發空間單元。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；責任單位：市發改委、市經信局、市財政局、市住建局。主要任務中除已明確相關縣市區的外，責任單位均包括各縣市區人民政府〔含宜昌高新區管委會，下同〕，不再一一列出）
2.推進規劃有序實施（2026年12月31日前）。各縣市區依據國土空間總體規劃、低效用地再開發專項規劃，于上一年度末制定下年度低效用地再開發年度實施計劃，并按計劃組織實施。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；責任單位：市住建局、市經信局）
3.編制再開發單元詳細規劃（2027年3月31日前）。中心城區與其他縣市區組織編制再開發單元詳細規劃，經法定程序批準后，作為合法規劃許可的法定依據。“一城一區”率先探索示范，逐步建立全市詳細規劃單元管理機制。（牽頭單位：市自然資源和規劃局）
（二）強化基礎保障
4.建立全市低效用地數據庫（2024年2月29日前）。制定低效用地認定標準，明確調查評價工作方法。中心城區和其他縣市區分別開展低效用地調查工作，匯總形成全市低效用地數據庫，經省自然資源廳審核后報自然資源部備案。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；責任單位：市經信局、市住建局、市統計局）
5.做好不動產確權登記（2027年8月31日前）。各縣市區摸清擬納入年度實施計劃中低效用地再開發范圍的土地、房屋等不動產權屬情況。完成再開發后依法及時辦理相關不動產登記，切實維護權利人合法權益。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；責任單位：市住建局）
6.妥善解決歷史遺留問題（2027年8月31日前）。分級建立歷史遺留問題數據庫，統籌制定歷史遺留問題分類認定與處置辦法。對第二次全國土地調查、第三次全國國土調查均認定為建設用地的，在符合規劃用途的前提下，允許按建設用地辦理土地征收等手續，按現行有關規定落實征地補償安置，完善用地手續；對其地上建筑物、構筑物，不符合規劃要求、違反《城鄉規劃法》相關規定的，依法依規予以處置。土地開發單位、金融機構和審判機關協同配合，通過還款、協商、追繳、置換等方式依法盤活處于抵押、查封狀態的低效用地。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市司法局、市財政局、市自然資源和規劃局、市住建局、市城管委）
（三）推進城鎮低效用地成片連片改造
7.支撐“雙中心五組團”建設（2027年8月31日前）。依托低效用地再開發單元改造，加快伍家崗城市新中心建設，推動西陵城市中心有機更新。加快補齊“五組團”民生領域短板，支撐十五分鐘社區生活圈建設。重點推進宜昌東站、宜昌北站周邊低效用地功能混合利用。（牽頭單位：西陵區、伍家崗區、夷陵區人民政府及宜昌高新區管委會；責任單位：市自然資源和規劃局、市住建局、宜昌新區推進辦）
8.推動城市更新改造（2027年8月31日前）。圍繞提升城市品質、優化人居環境和完善設施配套，統籌推進老舊小區、危舊房和歷史文化街區改造，鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造。探索租賃經營、留改建筑房地一體供應等方式，創新“留改”項目與“新建”項目掛鉤開發等政策。建立宜昌“三線”建設工業遺存清單，鼓勵利用老舊廠房或建筑適當保護城市記憶，補齊公共設施短板，改善老城區城市面貌。（牽頭單位：市住建局；責任單位：市自然資源和規劃局、市文旅局）
（四）促進產業集中集約發展
9.推動產業園區提質增效（2027年8月31日前）。圍繞“3+2”主導產業格局，推動宜昌高新區生物產業園、伍家崗工業園低效工業用地“騰籠換鳥”。完善東部產業新區、中心城區產業園區產業配套和服務配套，推動“工業上樓”。引導其他縣市區產業園區通過低效用地再開發推動產業轉型和效率提升。推進產業社區建設，探索制定東部產業新區、中心城區與縣市區產業園區之間總部研發與生產制造“分類集聚、雙向奔赴”的配套政策。探索未達標企業用地退出機制。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市發改委、市經信局、市自然資源和規劃局）
10.劃定工業產業區塊線（2024年6月30日前）。制定工業產業區塊線劃定標準、管控辦法、鼓勵措施、動態評估和調整機制，探索區塊線內外差異化改造政策，引導工業用地向區塊線內集聚。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市經信局、市自然資源和規劃局）
11.創新探索工業用地管理政策體系（2027年8月31日前）。制定工業項目“準入、建設、運營、退出”全生命周期管理辦法。建立以畝均投資、畝均稅收、畝均產出、單位能耗為核心指標的工業企業用地績效評價體系。研究制定工業用地分割合并、工業廠房產權分割、土地使用權預告登記、“先租后讓、租讓結合、彈性年期出讓”等政策體系。研究因規劃實施需收回工業用地的資源再配置政策機制。（牽頭單位：市經信局、市自然資源和規劃局）
（五）盤活農村低效用地
12.推動全域土地綜合整治（2027年8月31日前）。圍繞全過程管理目標，完善全域土地綜合整治政策指引。以鄉鎮或相鄰鄉鎮為基本單元，開展高標準基本農田整治，劃定新型農村居民點建設區域，引導農民集中建房。實施農用地整治、村莊整治、生態保護修復等工程。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市自然資源和規劃局、市住建局、市農業農村局）
13.科學編制村莊規劃（2027年8月31日前）。結合土地綜合整治單元和集體經營性建設用地入市需求，編制實用性村莊規劃，支撐鄉村振興、產業發展。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市自然資源和規劃局、市農業農村局）
14.深化農村宅基地改革（2027年8月31日前）。制定閑置農村宅基地盤活政策，探索采用租賃、作價出資（入股）等方式交易閑置農村住房及其宅基地使用權，探索宅基地依法自愿有償退出機制。（牽頭單位：市農業農村局；責任單位：市自然資源和規劃局）
15.穩妥推動農村集體經營性建設用地入市（2027年8月31日前）。按照國家統一部署推進農村集體經營性建設用地入市，制定入市政策指引。各縣市區結合本地實際制定農村集體經營性建設用地入市辦法和收益分配辦法。依托現有公共資源交易平臺，融入農村集體經營性建設用地交易功能。進一步完善農村集體經營性建設用地公示地價成果。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市財政局、市自然資源和規劃局、市農業農村局）
（六）推進土地資源提效利用
16.依法推動土地整備（2027年8月31日前）。對再開發項目或者單元涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星地塊，探索集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間的置換機制，依法辦理不動產權登記。（牽頭單位：市自然資源和規劃局）
17.探索多類型的土地收儲模式（2027年8月31日前）。由政府籌集資金完成整理后納入儲備；采取掛賬收儲方式，待土地整理完成并公開出讓后向原土地權屬人支付征收補償；實行土地預申請制度，先行確定規劃指標，通過公開方式引入合作單位聯動開發。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市自然資源和規劃局）
18.探索多樣化低效用地供應方式（2027年8月31日前）。鼓勵原土地使用權人自主開展低效用地再開發，完善原土地使用權人申請改變土地用途、簽訂變更協議的程序和辦法。探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯動改造的條件和程序。堅持“凈地”供應，按照公開擇優原則，建立競爭性準入機制，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓。（牽頭單位：市自然資源和規劃局）
（七）拓展投融資渠道
19.積極爭取資金支持（2027年8月31日前）。統籌保障低效用地再開發過程中的土地收儲、基礎設施建設等資金投入。將再開發項目納入國民經濟和社會發展年度計劃，爭取納入國家或省級重大項目清單，積極爭取國家或省級資金、政策性銀行貸款和政府專項債券。（牽頭部門：市發改委、市財政局；責任單位：市自然資源和規劃局、市住建局、市農業農村局、市地方金融工作局）
20.吸引多元化資本參與（2027年8月31日前）。鼓勵國有平臺公司通過不良資產收購處置、實質性重組、市場化債轉股等方式盤活閑置低效資產。推動權利人主動改造，對積極參與低效用地再開發的企業主體，按國家規定實施稅收減免政策。探索“多元利益平衡”“多主體共建共享”的土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實物補償途徑。探索分不同區域、不同用地類別改變用途后以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款的機制。（牽頭單位：各縣市區人民政府；責任單位：市財政局、市自然資源和規劃局、市住建局、市國資委、市稅務局）
21.研究制定配套金融支持政策（2027年8月31日前）。制定支持銀行、信托、保險、金融資產管理等機構參與盤活低效用地的政策措施。鼓勵金融資產管理公司和投資公司通過發行債券等方式，為國有平臺盤活存量資產提供資金支持。（牽頭單位：市地方金融工作局）
（八）探索制度創新
22.健全增存聯動考核機制（2026年12月31日前）。建立新增建設用地指標與低效用地盤活掛鉤考核制度。根據各縣市區歷年新增建設用地規模，制定當年度存量低效盤活考核目標；根據當年度盤活低效用地規模，確定下一年度新增建設用地供應量。（牽頭單位：市自然資源和規劃局）
23.提升行政審批效率（2027年8月31日前）。進一步完善低效用地再開發行政審批制度，探索存量建筑物（或局部）用途調整路徑。聚焦建設用地規劃許可、工程規劃許可、施工許可等環節，合理壓縮審批時限，探索申請材料容缺后補機制。深化土地分割、土地置換等土地精細化管理審批改革。（牽頭單位：市自然資源和規劃局、市住建局）
三、保障措施
（一）加強組織領導。市低效用地再開發試點工作領導小組負責統籌推進全市低效用地再開發工作。各縣市區成立相應組織機構，細化實施方案，協同推進試點。
（二）定期考核評估。采取縣市區自評、第三方評價和全市評比相結合的方式，建立“雙月簡報、半年匯總”工作機制。開展中期評估和終期總結評估，及時總結試點經驗，協調解決試點中的矛盾和問題。
（三）嚴格監督管理。將試點項目納入全市國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，加強試點風險評估預警。市直相關部門加強對縣市區試點工作的指導和監督管理。各縣市區嚴格落實規劃管控要求，嚴守底線紅線。
（四）加強總結宣傳。及時總結提煉，形成可復制推廣的制度、政策和實踐成果，通過多種方式大力宣傳試點工作成效和經驗，形成集約節約用地的濃厚氛圍。