可使用集體建設用地的八類情形

　　原《土地管理法》（1998年通過、2004年修正版）并未完全禁止其他單位和個人使用集體建設用地，但確實范圍很小。原法59、60、61、62、63、65規定了集體建設用地使用與管理，按原《土地管理法》以下四種情形可以使用集體建設用地：

　　（1）農民集體經濟組織興辦企業；

　　（2）鄉鎮村公共設施、公益事業建設；

　　（3）農村村民建住宅；

　　（4）集體經濟組織與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業或鄉鎮企業破產、兼并致使集體建設用地使用權轉移。

　　可以看出，原法對使用集體建設用地進行了嚴格限制，除了農村三項建設使用集體土地外，其他單位、個人使用集體土地被嚴格限制在集體經濟組織以土地使用權聯營、入股辦企業或鄉鎮企業破產兼并等，這些限制制約了市場配置土地資源決定性作用的發揮，影響了土地資源集約節約利用，限制了農民財產性收入增加。

　　新《土地管理法》保留第59、60、61、62條不變，即原有的三類農村建設用地使用集體建設用地不變，同時繼續允許農村集體經濟組織與其他單位、個人以土地使用權入股聯營方式共同舉辦企業，即其他單位、個人可以入股、聯營方式使用集體土地，包括工業、商業、租賃性住房、養老、醫療、教育、三場融合等類企業。

　　新法第63、64、23條修改有效擴大了集體建設用地使用和流轉范圍，允許規劃確定的工業、商業(包括倉儲物流、辦公、租賃性住房等)等農村集體經營性建設用地，可由土地所有權人直接以出讓、出租等方式交由其他單位、個人使用；單位、個人以出讓等方式取得集體建設用地使用權可以依法轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。今后單位和個人投資建設工業、商業等經營性項目有了新的用地途徑。對現有法規、政策梳理集成，以下八類情形可以依法使用集體建設用地：

　　一、鄉鎮村公共設施、公益事業建設，如鄉鎮村養老院、圖書室、道路等建設，經批準可以使用集體建設用地

　　1.《土地管理法》第六十一條 鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉(鎮)人民政府審核，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

　　2.旅發〔2016〕148號文件：選址在城鎮規劃區外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區之間的連接道路、商業服務區、車輛設備維修及醫療服務保障區、廢棄物收納與處理區等功能區可與農村公益事業合并實施，依法使用集體建設用地。]

　　二、符合“一戶一宅”的本集體經濟組織成員的農戶建設農民住宅，經批準可以使用本集體經濟組織所有的土地

　　《土地管理法》第六十二條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

　　人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。

　　農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃應當統籌并合理安排宅基地用地，改善農村村民居住環境和條件。

　　農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

　　農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。

　　國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。（宅基地退出也可考慮與經營性集體建設用地使用和流轉結合起來考慮）

　　國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。

　　三、鄉鎮企業、農村集體經濟組織興辦企業用地

　　《土地管理法》第六十條 農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

　　按照前款規定興辦企業的建設用地，必須嚴格控制。省、自治區、直轄市可以按照鄉鎮企業的不同行業和經營規模，分別規定用地標準。

　　四、農村集體經濟組織與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業（包括開發建設公租房、鄉村休閑旅游、養老等產業項目以及農村三產融合發展項目等），可以使用本集體建設用地

　　1.《土地管理法》第六十條，同上；

　　2．國辦發〔2019〕5號文件、《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）：養老機構可依法依規使用農村集體建設用地發展養老服務設施。

　　3. 《關于印發<促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018年-2020年）>的通知》(發改綜合〔2018〕1465號)：農村集體經濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同參與鄉村旅游基礎設施建設。

　　4.《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）：鼓勵通過流轉等方式取得屬于文物建筑的農民房屋及宅基地使用權，統一保護開發利用。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村旅游接待和活動場所。

　　五、規劃確定的商業、工業（包括倉儲物流、辦公、養老、鄉村休閑旅游）等經營性集體建設用地，可以由土地所有權人以土地使用權出讓、出租等方式提供給其他單位、個人用于商業、工業項目建設使用

　　1.《土地管理法》第六十三條土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

　　前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

　　通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

　　集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。

　　2. 國辦發〔2019〕5號文件、《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）：養老機構可依法依規使用農村集體建設用地發展養老服務設施。

　　3. 《關于印發<促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018年—2020年）>的通知》(發改綜合〔2018〕1465號)：農村集體經濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同參與鄉村旅游基礎設施建設。

　　4.《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）：鼓勵通過流轉等方式取得屬于文物建筑的農民房屋及宅基地使用權，統一保護開發利用。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村旅游接待和活動場所。

　　六、返鄉下鄉創業人員，可依托自有和閑置農房院落發展農家樂

　　《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）：支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。

　　七、返鄉下鄉創業人員，可以通過租賃農民房屋，或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶合作改建自住房，解決返鄉下鄉創業人員住房問題

　　《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）：在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。

　　八、以轉讓、互換、入股等方式取得出讓等經營性集體建設用地使用權，用于商業、工業、養老、鄉村休閑旅游等項目建設使用

　　1.《土地管理法》第六十三條 通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

　　2. 國辦發〔2019〕5號文件、《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）：養老機構可依法依規使用農村集體建設用地發展養老服務設施。

　　3.《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）：支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。

　　4.《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》（國土資規〔2017〕12號）：在充分保障農民宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制前提下，探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等農業農村體驗活動場所。

　　5. 發改綜合〔2018〕1465號：農村集體經濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同參與鄉村旅游基礎設施建設。

　　6.《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）：鼓勵通過流轉等方式取得屬于文物建筑的農民房屋及宅基地使用權，統一保護開發利用。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村旅游接待和活動場所。

　　7. 旅發〔2016〕148號文件：選址在城鎮規劃區外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區之間的連接道路、商業服務區、車輛設備維修及醫療服務保障區、廢棄物收納與處理區等功能區可與農村公益事業合并實施，依法使用集體建設用地。